张平：乡镇财政建设之我见

　　云南省澄江县财政局副局长  张  平

　　为全面了解基层财政建设现状，探讨解决基层财政面临的困难与问题，提升基层财政建设水平，笔者于近日深入澄江县的龙街、右所、九村财政所，就当前乡镇财政的基本情况、存在的主要困难、今后的工作思路等情况进行了深入细致的调查，并就基层财政建设作些粗略的思考。

　　一、乡镇财政管理的基本情况

　　乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保障。近年来，随着农村经济的发展以及农村综合改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和任务。

　　一是税费改革前的乡镇财政。乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政能相对独立地编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。但是，“分税制”财政体制的实行，给乡镇财政带来了诸多负面影响，由于“分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃饭”的格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到充分发挥，乡镇财政基本建设处于停滞状态。

　　二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002年开始实行农村税费改革，取消了专门面向农民征收的各种税费，调整了财政体制与分配关系。农村税费改革后，随着三提五统、农业税、农业特产税的逐步取消，乡镇财政所组织财政收入的主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政责无旁贷地承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的职能职责。

　　二、乡镇财政管理的经验和做法

　　（一）“一折通”发放管理情况

　　截至2013年8月31日，澄江县财政补贴农民资金“一折通”惠及4万多户农户，补贴项目达五项。发放补贴资金业务由农村信用社联合社代理。“一折通”发放主要有以下特点：一是补贴资金发放增长较快，补贴种类不断增多。全县财政补贴农民资金“一折通”发放逐年递增，各类补贴进一步提标扩面，民生工程由应急解难逐步向建立长效机制转变。通过“一折通”发放的补贴种类从起初的一项增至五项。二是有效遏制了虚报、冒领、挤占、挪用补贴资金现象的发生。由于原来补贴资金发放来源多、渠道乱，缺乏监管，导致补贴资金虚报、冒领、挤占、挪用等情况时常发生。实施“一折通”后，一方面对补贴对象基础信息通过入户普查、集中录入、银行联网核查等程序，保证身份的唯一性，数据的统一性，为“一折通”发放奠定了坚实的基础；另一方面也形成了财政补贴农民资金管理新格局。由于建立了严格的补贴对象基础信息准入制度，坚持公示制度，公开资金运行，变被动监督为主动监督，变单一监督为互相监督，确保了基础环节的“阳光”操作。三是决策支持能力进一步增强，财政改革不断延伸。通过“一折通”系统，可以及时监控补贴资金发放进度，并能够按行政区划、补贴项目、受益范围、主管部门、财政归口科室等多角度、多层面统计分析补贴发放数据，及时归并整理不同部门发放数据，为各级领导决策提供实时、准确、权威的数据。能够及时准确掌握补贴资金支出进度，使绩效考评成为现实，进一步提高了财政资金的科学化精细化管理水平。四是随着农村税费改革特别是农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困难和暴露的问题更加突出。近年来，国家出台的强农惠农政策越来越多，管理要求越来越高，绝大多数都要落实到户到人，农户一般可得到多项补贴，如种粮农民农资综合直补、良种补贴、家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、退耕还林补贴等等。这些最终都要靠财政所来落实，经财政所审核、填报后，由农村信用社直接代发农户。随着“一折通”工作量的大幅度增长，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策业务培训、电脑等办公设备更新、办公易耗品、下乡所需的交通工具开支、需要打印大量的农户补贴清册、通知书、公示表等等，经费问题直接影响了工作效率与工作实效。

　　（二）涉农资金监管情况

　　加强涉农资金的管理与监督，是政府和有关部门的主要工作内容之一，经过近些年的摸索，涉农资金的管理与监督工作已经进入一个建章立制、不断提高质量的新阶段。但由于某些规章制度不健全，监管工作未能有效配套，导致涉农资金出现了良好态势与问题并存的矛盾状况。为保证各项惠农政策落实到位，都突出了环节程序的规范和管理，包括涉农资金的分配、拨付和发放，所有资金严格按照上级文件规定和实施项目进行分配。涉及农民个人的如种粮补贴、农资增支综合补贴等，大力推行“一折通”发放，及时、完整，减少了中间环节。而对于涉农项目资金的规范和管理，对项目资金拨付实行财政报账制，实行涉农资金跟踪检查制度等等。但涉农资金监管使用中如配套资金少或不到位、专项资金拨付不及时、挤占、挪用等等矛盾和问题仍存在，归纳起来主要有以下四个方面的原因：

　　一是涉农资金管理部门的职能交叉重叠。从目前情况看，涉农资金管理部门涉及政府、财政部门、计划管理部门等；行业主管部门又涉及农业、林业、民政等部门。这些部门对同一类型资金或项目实行多头管理，如果缺乏科学的统筹协调，则导致“都管都不管”的空白地带，造成资金投入分散、难以集中财力办大事，影响资金使用效果。

　　二是农业配套资金投入不足。目前，大多数农业专项资金都规定了各级财政配套资金的比例，而基层财政运转困难，难有财力配套。

　　三是资金管理监督机制不健全。由于政府管理部门自身资金不足，基础设施建设等投入都依赖于上级财力。尚未建立严格的资金或项目管理的监督检查机制，缺乏一整套全程的监控措施。

　　（三）乡镇财政职能的发挥情况

　　税费改革后，为确保乡镇机构正常运转，澄江县先后实行了“零户统管”和乡财县管，将乡镇视同县直部门，纳入部门预算编制范围，调整了县、乡财政体制与分配关系。改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后，尽管乡镇财政所不再承担组织财政收入的任务，但乡镇财政支出资金量呈持续增加趋势，支出管理型特征十分突出。二是由预算管理型向核算管理型转变。乡镇综合配套改革取消了“七站八所”，乡镇实行预算管理的单位仅剩乡镇政府和财政所两家，预算管理职能在削弱。通过实行会计集中核算以后，在保持资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一核算，乡镇财政所的财务核算管理职能得到了增强。三是由维持保障型向服务发展型转变。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政所责无旁贷地承担了这些资金的兑付落实工作，服务群众、服务农村经济社会发展成为当前乡镇财政工作的主要内容。

　　三、乡镇财政存在的主要困难和问题

　　随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进，乡镇财政所建设面临着诸多新问题。